COMMUNIQUE: Le logement d’abord c’est pas l’hébergement social ensuite

Les plus socialement désaffiliés seront-ils très prochainement paradoxalement écartés des centres d’hébergement aux bénéfices de populations socialement et économiquement mieux insérées, et qui présentent davantage de garanties de réinsertion?

Un volet de la politique du « logement d’abord » prévoyait un étayage humain pluridisciplinaire important dans le cadre de l’accès au logement des personnes les plus en difficulté sur le plan social et de la santé. Or nous avons assisté ces dernières années au quasi abandon de cette dimension centrale de la loi, au bénéfice de l’intermédiation locative, qui privilégie l’accès direct au logement (studio, FJT, résidence sociale, maison relais, etc). Faut-il s’en inquiéter?

141 500 personnes étaient encore sans domicile en France métropolitaine début 2012, soit une progression de près de 50 % depuis 2001 (source INSEE1). « Parmi les adultes francophones sans domicile dans les agglomérations de 20 000 habitants ou plus, près de la moitié étaient en hébergement collectif, un tiers dans un logement payé par une association, un sur dix à l’hôtel et un sur dix étaient sans abri. ». Aussi, par manque de places le 115 na pu répondre cette année qu’à seulement 39 % des demandes , selon un baromètre réalisé dans les 38 départements.  La demande s’est accrue de 10 % entre le 1er novembre et le 31 mars 2014 par rapport à l’hiver dernier.

Malgré les chiffres, l’action déployée par le gouvernement vise à appuyer la transformation de l’offre d’hébergement et à favoriser les réorientations d’activités, c’est à dire les « fermetures de places d’hébergement et création de mesures d’accompagnement dans le logement » (circulaire DGCS/1A/5C/2012/86 du 20 février 20122). La DGCS rappelle d’ailleurs aux directions départementales que les marges générées par cette stratégie devront être affectées à un « soutien accru aux différents dispositifs assurant une plus grande fluidité vers le logement, et permettant d’accéder plus rapidement à un logement ordinaire ou accompagné et de développer des actions d’accompagnement des publics concernés, passant le cas échéant par une transformation de l’offre existante ». Les CHRS sont toutefois exclus de ce « soutien accru », la DGCS rappelant que ces derniers doivent assurer à « droit constant » ces objectifs puisque ces derniers entrent dans le cadre de leurs missions.

Cette réorientation de l’activité des établissements d’hébergements voulue par le gouvernement inquiète les associations professionnelles et associations d’usagers.  Incitée par un système de comparaison (GHAM3) des coûts des établissements entre eux et selon le coût moyen à la place national2 comme base de référence, la stratégie employée est particulièrement pernicieuse puisqu’elle fait quasi abstraction des disparités des établissements implantés sur un même territoire. A l’échelle d’une région voire même d’un département, les établissements situés en zone péri-urbaine et en pleine agglomération ont des coûts variables compte-tenu de caractéristiques qui peuvent être très différentes (coûts de fonctionnement, qualifications, typologies des publics, etc). Pourtant, malgré ces disparités leurs coûts sont malgré tout comparés et les mauvais élèves incités à se fixer sur la moyenne au risque de devoir supprimer des postes en l’absence des mesures attendues.

Dès lors, pour abaisser le coût à la place, ne pas dépasser le référent régional et maintenir l’emploi, certains établissements d’hébergement se trouvent dans l’obligation d’user de stratégies pour pérenniser leur activité quitte à devoir rogner sur la qualité de l’hébergement. Ils font par exemple varier leur taux d’occupation au-delà de leur capacité d’accueil en transformant des chambres individuelles en chambres collectives. Le coût moyen à la place diminue en ce sens avec l’augmentation d’une part de la proportion des co-hébergés ou des familles dans le public accueilli et l’augmentation de la capacité d’autre part. La rotation des usagers est bien souvent favorisée par les conditions de sur-occupation, le manque d’intimité ou la confrontation aux problèmes de santé du co-hébergé sans que l’équipe puisse pour autant développer un étayage suffisant qui permette une réinsertion durable.

D’autre part, il faut mentionner que dans les cas où la rémunération des établissements d’hébergement est en deçà du taux national, elle induit en général un faible taux d’encadrement et de niveau de qualification. Si l’on peut en déduire que ce mécanisme favorise un faible coût à la place, le faible niveau de qualification du personnel impacte la qualité de résolution des problèmes, qui apparait pourtant comme un facteur significatif  de sortie des publics vers le logement.

Par ailleurs dans un contexte de forte demande on peut se questionner sur la cause de certaines sous occupations persistantes. L’attractivité des centres d’hébergement de « bas seuil » pose toujours question puisque un grand nombre de sans-abris ne souhaitent pas s’y rendre pour leur manque d’hygiène et pour cause d’insécurité ( Source INSEE ). Bien que des efforts aient été entrepris ces dernières années pour améliorer leur qualité, c’est aussi la dimension de l’accompagnement pluridisciplinaire éducatif, social et soins qui doit être la charpente des projets d’une intervention efficace auprès de publics en grande rupture sociale.

Enfin, une nette diminution du nombre d’attribution de logements impacte la baisse des sorties des personnes des établissements d’hébergement, et un recours plus important au DALO pour accéder à un logement autonome. Pourtant,« entre 2003 et 2013, le parc social s’est enrichi de près de 500 000 logements en France. Mais les nouveaux logements proposés sont moins accessibles pour les ménages à faibles ressources car les plafonds de revenus pour y accéder et les loyers pratiqués sont plus élevés. » ( Observatoire des inégalités, Novembre 20124) . En effet « le PLAI reste très minoritaire même s’il a fortement progressé, passant de 5 030 logements financés en 2003 à près de 30 000 en 2013. Le nombre de logements financés en PLI est mal mesuré car les prêts sont octroyés directement par les banques sans accord préalable de l’État. Entre ces deux extrêmes, avec des loyers intermédiaires, on trouve le prêt locatif à usage social (PLUS) et le prêt locatif social (PLS) qui représentent la très large majorité des logements sociaux financés ces dernières années. ».

Les loyers évoluent plus vite à la hausse que l’inflation générale et surtout en rapport avec le quasi-gel des salaires que bien des secteurs connaissent. « En vingt deux ans, l’augmentation du loyer des logements sociaux dépasse celle des autres logements. Entre 1989 et 2011, l’indice des loyers du parc social a progressé de 84 % selon le ministère du logement, soit six points de plus que l’augmentation moyenne des loyers des logements privés »( Observatoire des inégalités, Novembre 2012). Dans bien des cas les loyers privés et sociaux dépassent de loin les 33% d’endettement du ménage au delà desquels une banque refuserait un prêt immobilier. Dans une certaine mesure il conviendrait de réfléchir à appliquer la règle des 33% d’endettement dans le cadre de l’attribution d’un logement social pour réellement prendre en compte la capacité du ménage à faire face aux dépenses qui y sont liées. De surcroît, les risques de défaillances financières des locataires, de surendettement et donc d’expulsion locative sont accrus ce qui entraîne un coût élevé pour la collectivité (FSL, Surendettement…). 223 012 dossiers de surendettement ont été déposés l’an dernier sur les bureaux des commissions départementales. Une hausse de près de 1 % (0,98 %) par rapport à 2012. Au total, ces procédures ont débouché sur 68 235 mesures de rétablissement personnel, la situation la plus grave.

Si l’État souhaite développer l’accompagnement social des ménages vers le logement, celles et ceux qui rencontrent des difficultés sociales, de santé, ou financières lesquelles pourraient compromettre le maintien dans leur logement doivent également être soutenus. ASLL, ADVL ou autres mesures d’accompagnement dans le logement sont encore trop disparates selon les territoires et doivent être harmonisées, comme le fonctionnement des FSL (Fond Solidarité Logement). Ce resserrage doit avoir pour effet d’encadrer et prévenir des risques de basculement vers le système d’hébergement social.

En conclusion, l’hébergement social des plus vulnérables est menacé et l’ascenseur vers le logement semble être bel et bien bloqué. La situation devient inextricable. L’ONES attend un changement de cap. Le « logement d’abord » ne doit pas être mis en œuvre au détriment des places d’hébergement social et de la qualification du personnel socio-éducatif. De ce dernier dépend l’efficience de tout un ensemble de dispositifs.

1L’hébergement des sans-domicile en 2012. Des modes d’hébergement différents selon les situations familiales.Françoise Yaouancq, Alexandre Lebrère, Maryse Marpsat, Virginie Régnier (Insee) Stéphane Legleye, Martine Quaglia (Ined). http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?ref_id=ip1455

2CIRCULAIRE N° DGCS/1A/5C/2012/86 du 20 février 2012 relative à la campagne budgétaire du secteur « accueil, hébergement et insertion » et à la contractualisation entre l’État et les opérateurs pour 2012.

3Groupes homogènes d’activité et de missions

4Noam Leandri « Davantage de logements sociaux, mais moins accessibles ». Novembre 2012. Observatoire des inégalités. http://www.inegalites.fr/spip.php?article1617