Des travailleurs sociaux techniciens ou acteurs engagés ?

DES TRAVAILLEURS SOCIAUX TECHNICIENS OU ACTEURS ENGAGES ?

François Chobeaux Animateur de la CPO. Responsable du pôle Social des CEMEA [1]

In L’année de l’action sociale 2008. Dunod, 2008, pp. 187-196.

L’histoire de la CPO

Commençons par un regard en arrière. A l’automne 2002, après le cataclysme politique des élections présidentielles, quelques responsables d’organisations professionnelles du travail social constatant une dégradation du quotidien sur fond de démaillage d’un tissu social construit au fil des trente dernières années concluaient à la nécessité de créer une structure permanente de rencontre afin de partager leurs analyses et de prendre place dans le débat politique du point de vue des professionnels.

Au fond se posait la question du rôle et de la responsabilité politique du travail social et des travailleurs sociaux. Une organisation informelle, au fonctionnement souple, était née : la CPO (Conférence permanente des organisations professionnelles du social [2]).
L’histoire, les actions et l’actualité de la CPO sont accessibles à tous car mises en ligne et tenues à jour [3].

Les années suivantes virent la parution d’un ensemble de rapports dont la qualité était loin de faire consensus (voir par exemple celui d’Alain Benisti sur la prévention de la délinquance). Leurs contenus alimentaient des projets de loi qui remettaient en cause la définition même du travail social.

Comment la CPO voit-elle l’année sociale 2007 ? Avec un certain pessimisme. Cette année avait commencé en fanfare avec le mouvement des Enfants de Don Quichotte, et allait vers sa fin, quand ce texte était écrit, avec la condamnation d’un jeune homme à un an de prison pour un vol de 40 euros en application de la loi sur la récidive, et l’accentuation des expulsions de personnes sans papiers.

La loi sur la prévention de la délinquance a été adoptée, avec la publication le même jour dans le même Journal Officiel de la loi de protection de l’enfance élaborée de façon radicalement différente et reposant sur des principes opposés. Cette juxtaposition annonçait-elle une réforme non dite de la justice des mineurs, séparant radicalement le pénal et l’éducatif ?

Le « paquet fiscal », cadeau de 15 milliards d’euros, a précédé la mise en place des franchises médicales et les attaques frontales contre les régimes spéciaux de retraites ainsi que l’officialisation à l’horizon 2012 du passage à 41 ans de cotisations pour pouvoir faire valoir les droits à une retraite « pleine ».

L’automne a vu la mise en garde à vue d’une assistante sociale refusant de donner l’adresse d’une usagère dans le cadre d’une procédure de recherche de « sans papiers ». Le classement sans suite rapidement prononcé par le procureur de la République de Belfort n’efface pas la remise en cause du secret professionnel.

Nous relevons également l’évolution des principes de contractualisation et de tarification des actions financées par les CAF, avec un remplacement de la logique qualitative par une logique devenant centralement gestionnaire et quantitative. La crise des subprimes commence à vivre sa version française avec les fortes augmentations des intérêts des prêts immobiliers à taux variables, annonciatrices de prochaines difficultés financières chez les accédants à la propriété aux dossiers « fragiles ».

La poursuite de la décentralisation du social vers les départements montre le piège dans lequel ceux-ci se trouvent pris avec l’inflation des dépenses sociales, et conduit à accentuer les inégalités de traitement des citoyens, un des fondements du service public, compte tenu de la disparité des moyens disponibles et des choix d’utilisation de ceux-ci selon les départements [4]. Ainsi, l’injonction à la professionnalisation des intervenants à domicile est contredite par des logiques économiques qui conduisent les conseils généraux, quelle que soit leur appartenance politique, à bloquer la proportion de salariés titulaires du DEAVS [5] employés par les associations prestataires afin de préserver les équilibres financiers départementaux.

Un autre avatar de cette seconde décentralisation, dont on peut se demander si elle a été mal anticipée ou si elle est tout simplement bâclée, est le développement de disparités entre les centres de formation de travailleurs sociaux, les régions devant financer plus que ce que l’Etat leur transfère alors même que le coût global des formations augmente sous l’effet des réformes des différents diplômes avec l’augmentation des volumes horaires, les articulations renforcées entre les centres et les structures de stages, et le coût de la certification passant pour partie à la charge des centres.

Enfin, l’automne a vu la fin officielle des CLICOSS [6], ces structures départementales de coordination et de partage en travail social déjà bien fragilisées, qui ne seront pas remplacées quand bien même la loi de décentralisation confie aux départements la responsabilité de la coordination de l’action sociale. Le fait pour un conseil général d’assumer le rôle de coordonnateur de l’action sociale sur son territoire n’a, de toute façon, pas le même sens qu’une coordination assurée par une structure extérieure, moins influençable politiquement qu’un service de cette administration. N’y a-t-il pas de quoi être pessimiste ?

Une lecture optimiste de cette année sociale est-elle cependant possible, au moins partiellement ? Qu’en retenir qui vaille la peine ?

Les laborieux frémissements qui accompagnent la lente mise en place des effets de la loi DALO sur l’accès au logement opposable ? Bien que la loi soit applicable en l’état, certains décrets d’application peuvent en limiter le champ d’application : des communes où la pénurie de logements est officielle depuis longtemps ne connaîtront pas les réquisitions préfectorales, et d’autre part les personnes hébergées n’auraient plus la possibilité de profiter de la loi puisque n’étant plus en situation d’extrême urgence. On peut aussi retenir en positif le projet de Revenu de Solidarité Active... mais qu’en dire alors que les discussions se poursuivent et que le « Grenelle de l’insertion » vient de montrer les différences de points de vue entre l’Etat et les représentants du travail social ?

Revenons en détail sur cette année.

Le logement

Les Enfants de Don Quichotte créaient une entrée tonique en 2007. A l’aune de l’efficacité politique leur action a été un succès total : préparation et vote en urgence de la notion d’opposabilité du droit au logement, et engagements publics pour l’accélération de la construction de logements sociaux et l’augmentation des solutions d’hébergement d’urgence. La suite, les applications semblent moins efficaces que les premières déclarations, et la situation fin 2007 ressemble très fortement à celle d’il y a un an. Les Don Quichotte refont d’ailleurs surface, appelant les travailleurs sociaux à rejoindre ce mouvement, et le DAL entame un nouveau bras de fer avec les pouvoirs publics pour l’accès à des logements dignes.

Les travailleurs sociaux et les grandes associations d’intervention de l’urgence sociale qui alertaient depuis des années devraient être satisfaits de ce relais médiatique qui a trouvé un écho très favorable dans l’opinion publique.

Cependant, si des solutions concrètes ont pu être trouvées pour les « plus insérables », ceux qui cumulaient les difficultés n’ont pas vu leur situation changer, montrant bien la spécificité du travail des professionnels dans les accompagnements longs et complexes qu’ils mettent en œuvre... à condition qu’existent assez de structures d’hébergement dignes et stables, et qu’ils disposent d’assez de temps pour favoriser la restauration de l’identité de ces personnes.

Ces formes de mobilisation ont suscité des débats entre nous quant au risque de « casser » un peu plus les personnes exclues des solutions. Les termes du débat peuvent être résumés ainsi : se mobiliser sans les personnes concernées est dans une certaine mesure nier ce qu’il leur reste de citoyenneté ; les associer ou s’associer à elles en risquant l’échec, c’est prendre le risque d’accentuer leur défiance vis à vis de la société et de rendre encore plus complexe la suite de leur parcours.

Un autre niveau du débat concerne les sorties de ces mouvements, ceci plus particulièrement pour les actions portées par le DAL. Certes oui, dans des délais plus ou moins long, les personnes mises en avant accèdent à un logement. Mais qu’en est-il au fond de l’avancée de la politique du logement, quand en plus il est question de renforcer les possibilités d’accès à la propriété dans le parc public ?

La répétition des rassemblements de familles et leur taille sans cesse plus importante montre l’absence de véritables politiques d’accès au logement social, et interroge également sur les pratiques des professionnels du social. Ces familles sont pour la plupart connues des services d’action sociale qui règlent leurs nuits d’hôtel. Pour la plupart, elles sont inscrites dans les dispositifs d’urgence. Mais les temps de l’urgence ne sont absolument pas les mêmes pour les pouvoirs publics, les professionnels et les familles ! Alors, inciter des familles à se tourner vers le DAL afin que leurs dossiers deviennent prioritaires va-t-il devenir un mode d’orientation comme un autre ?

La prévention de la délinquance

Autre borne mémorable, la parution de la loi de prévention de la délinquance. Tout a été dit sur celle-ci : loi de stigmatisation des jeunes et des plus pauvres, loi relançant clairement la « police des familles » déjà réamorcée par la loi Borloo et l’accompagnement éducatif [7], loi dangereuse par la confusion des genres qu’elle installe entre le rôle des travailleurs sociaux, celui des élus locaux et celui de la police et de la gendarmerie. La CPO a fait part de son analyse à plusieurs reprises, et s’est associée à d’autres (Collectif National Unitaire, grandes associations du social) pour lutter contre le projet.

Nous avons choisi de « lutter contre » à la fois frontalement, aux côtés des collectifs et dans la rue, et en même temps en tentant d’aller le plus loin possible dans la rencontre et l’essai de concertation avec le ministère de l’Intérieur chargé du pilotage interministériel du dossier. En même temps, certains d’entre nous étaient associés à la lente élaboration commune du projet de loi de protection de l’enfance. Nous avons alors connu sur le versant « délinquance » un engagement ministériel fort de mettre en place des groupes de travail non suivi de concrétisation, des appels à propositions limités à l’amendement des textes préparatoires, ce que nous avons décliné, la diffusion au compte-goutte et de façon partielle de bribes de textes en travail ne permettant jamais de savoir sur quoi les échanges allaient s’installer, une conseillère politique réfutant les arguments techniques et déontologiques qui lui étaient opposés au nom de l’efficacité immédiate nécessaire...

L’article 8 de la loi qui crée le principe du secret partagé tout en posant celui de l’information à transmettre au maire, reste pour nous une source d’inquiétude, tout comme la mise en place des « cellules de veille éducative » dans le cadre des dispositifs de réussite éducative. Nos associations sont très attentives aux dérives liées aux fonctionnements qui peuvent s’installer dans ces espaces de partage, et les anticipent en insistant sur la nécessité pour les participants de pouvoir se référer à des chartes locales de confidentialité et à des principes déontologiques, aujourd’hui trop peu formalisés dans le travail social à l’exception notable du code de déontologie porté par l’ANAS.

Quelques mois plus tard deux de nos principaux interlocuteurs accédaient aux plus grandes fonctions politiques nationales, et nous retrouvions vite dans les pratiques de leurs nouvelles fonctions les pseudo concertations et les passages en forces connus dans le cadre de la préparation du projet de loi. Comment en tant que CPO avoir confiance aujourd’hui et demain, pour ce qui concerne le social, envers ceux qui nous ont montré qu’il était risqué de les croire ?

La loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs

La « loi contre la récidive des majeurs et des mineurs [8] » qui instaure des peines planchers « automatiques » en cas de récidive sauf argumentation contraire des juges a été un nouveau coup porté à l’accompagnement social des personnes que l’on pourrait dire « sur le fil » par le primat de l’option carcérale prise au détriment d’options alternatives permettant de ne pas rompre leur insertion sociale et professionnelle. Le principe d’individualisation de la peine, donc de prise en compte différentielle de chaque personne non seulement vis à vis de l’acte commis mais également vis à vis des dynamiques individuelles est ici totalement remis en cause. Combien de juges pourront avoir le temps et les moyens de déroger à cette nouvelle règle compte-tenu du peu de greffiers présents pour les assister et de l’insuffisance des moyens dont sont dotés les services socio-éducatifs spécialisés pour accompagner à la hauteur des besoins les personnes pouvant faire l’objet de peines alternatives ?

Cette loi concerne également les mineurs délinquants. Pendant que les travailleurs sociaux s’accrochent à la défense de l’Ordonnance de 1945, peu à peu des lois sécuritaires (Perben 1 et 2, prévention de la délinquance, récidive) la rognent sans le dire et installent une nouvelle forme d’attention aux mineurs délinquants sans que ceci ait fait l’objet des nécessaires débats publics.

Cette loi fait que la réitération d’un acte donne lieu à des peines semblables à la situation de récidive alors que le premier délit n’a pas encore été jugé, donc avant que le mineur ait été confronté aux limites instaurées par la société, ce qui va à l’encontre des principes de la justice. D’autre part les dispositions spéciales qui minorent les peines encourues en les divisant par deux quand les délits sont le fait de mineurs sont partiellement remises en cause, le principe de pénalisation de la récidive s’appliquant sans discrimination d’âge.

La part d’assistance éducative exercée par le juge des mineurs, principe de base de l’Ordonnance de 1945, en ressort de plus en plus réduite au profit de sa seule intervention pénale. Il est alors à craindre qu’à terme ces juges n’aient plus en charge que cet aspect pénal, cette nouvelle approche de leur fonction étant peu à peu inscrite dans les faits et n’ayant donc plus qu’à être entérinée par des textes à venir non accompagnés d’une phase préalable de débats de fond. Et pourtant les travailleurs sociaux savent que c’est l’articulation du pénal et de l’éducatif qui permet une prise en compte globale des dynamiques des mineurs en les inscrivant dans leur histoire, ceci permettant alors un réel travail de prévention de la récidive.

La CPO a pris explicitement et publiquement position contre ce texte, voté durant l’été sans grand encombre et sans forts bruits médiatiques et politiques.

La coordination des politiques sociales

L’automne 2007 vient de voir paraître le décret d’abrogation de la structure juridique des CLICOSS. Créés en 1959, il n’en restait plus que 8 actifs en 2007. Et puis, pourquoi se poser le problème de la continuité d’actions de liaison, de la mise en réseau et de l’installation de débats entre les professionnels, alors que la décentralisation confie aux départements la responsabilité de la coordination des politiques sociales territoriales ? Rappelons au passage que les CCAS participent également aux politiques sociales territoriales sur des points qui sont de leur seule décision, et que nombre d’autres acteurs y contribuent également : service social scolaire, Missions Locales, structures d’aide aux usagers de toxiques... Les besoins et les questions ne s’arrêtent pas aux seules politiques placées sous la responsabilité des Conseils Généraux, et dépassent la sphère des seules institutions.

Il reste donc nécessaire, et il est encore plus nécessaire aujourd’hui qu’hier d’assurer l’existence d’espaces de réflexion permanente entre les très divers acteurs du social, compte-tenu des transformations institutionnelles, de l’explosion de la question sociale et de la chute des frontières institutionnelles et mentales qui définissaient clairement le champ de l’action sociale. Et il est évident pour nous, CPO, que cette fonction de transversalité, d’aide à la rencontre, de concertation large et de mutualisation ne peut pas être assurée par le seul chef de file départemental du social mais doit l’être par une instance, une institution en capacité permanente d’initiative, d’autonomie de décision, légitime aux yeux de tous les partenaires concernés. Pour nous, même si la fonction et le fonctionnement des CLICOSS étaient certes à revisiter, ces institutions sont surtout à refaire exister sous des formes adaptées. Le morcellement des actions et des travailleurs sociaux ne produit rien de bon pour le développement d’approches globales du social engageant les travailleurs sociaux, et celles-ci nous paraissent d’une urgente nécessité.

La petite enfance

Nous disions plus haut notre inquiétude et notre désaccord avec l’évolution des principes de contractualisation et de tarification des actions financées par les CAF.

Dans le secteur de la petite enfance cette évolution conduit à des paradoxes. Si elle permet aux familles une relative liberté de choix dans le volume horaire global réservé à leur enfant, les gestionnaires de structures sont tenus à une obligation de résultat liée au taux global d’occupation, calculé par les CAF sur l’amplitude totale d’ouverture (généralement 12 heures quotidiennes). Afin de rester dans les objectifs assignés et pour ne pas voir disparaître un financement indispensable, les gestionnaires vont alors être tentés de prioriser l’accueil de publics stables et fiables dans le cadre d’une nouvelle réalité de garderie de masse au détriment des missions, pourtant portées par la réglementation, d’accueil des familles et de soutien à la parentalité pouvant conduire à des accueils partiels, irréguliers, aléatoires. Les accueils collectifs de la petite enfance passent ainsi d’un rôle éducatif et de prévention primaire à une simple fonction de garde appuyée sur un remplissage optimum.

Les formations sociales

L’année 2007 nous a aussi inquiétés en ce qui concerne la formation des travailleurs sociaux. La réforme des diplômes délivrés par le ministère ayant en charge le social n’est pas simple à appliquer, surtout dans l’urgence comme cela vient d’être le cas avec les formations d’éducateur spécialisé et de moniteur-éducateur où il a fallu en quelques mois revoir intégralement les organisations et les continuums pédagogiques, le rapport aux structures de terrain, les modalités d’évaluation... Fallait-il autant précipiter le mouvement ? Il est à craindre pour l’année à venir des approximations, des impasses partielles, des flous et des réaménagements techniques qui ne vont pas faciliter les suivis de formation pour les étudiants.

L’expérience des certifications de fin de formation que viennent de vivre les étudiants préparant le diplôme d’assistant de service social montre l’effet de réformes aux effets pas toujours tous anticipés. Un changement dans l’appréciation des compétences et des capacités professionnelles, un changement technique avec la non compensation des notes finales ont généré des échecs en quantités si peu négligeables que des sessions de rattrapage ont dues être organisées en urgence. Etrange traitement des personnes !

La formation c’est aussi le financement des centres de formation, et là le dossier est chargé. Le transfert de charge effectué par l’Etat est basé sur des exercices passés, sans anticipation de revalorisation des taux et d’augmentation des quotas, alors même que de nouvelles charges pèsent sur les centres avec la réforme des diplômes voulue et conduite par l’Etat, que les glissements normaux des charges fixes des centres existent, et que des politiques volontaristes appuyées sur le schéma national des formations sociales ont augmenté les possibilités d’entrées en formation. Des régions suivent et s’adaptent, ceci pesant évidemment sur leurs contribuables ; d’autres ne le peuvent pas ou ne le souhaitent pas, renvoyant à l’Etat ses responsabilités. Du point de vue des organisations de la CPO, les effets sont clairs : fragilisation de certains centres, et solutions économiques trouvées dans des enseignements plus magistraux, en grands groupes, moins coûteux que des enseignements par groupes réduits.

En même temps des régions recherchent une issue financière en appliquant strictement la loi sur la formation, en rappelant qu’elles n’ont pas à financer la formation des salariés en poste, filière et démarche pourtant historiques dans la branche professionnelle qui ont permis de diplômer les professionnels entrés dans le métier par la petite porte. A eux maintenant la VAE, aux autres l’intérêt d’un parcours complet de formation. Il n’y a plus de choix possible. On peut alors craindre une uniformisation sociale et culturelle des jeunes professionnels arrivant en formation dans une dynamique de réussite scolaire, mais entrant alors dans les métiers du social sans grande expérience de vie et sans expériences professionnelles structurantes.

La marchandisation du social

On pourrait évoquer également le renforcement de l’irruption marchande dans le « social de services [9] » avec les aides scolaires, les aides à domicile, les crèches privées... Pour nous il est clair que le rapport au politique, et plus globalement la question du projet de société qui est visé par la majorité politique du pays, traversent l’ensemble des points abordés. Ceci alors que l’analyse politique portant sur le rôle et la place du travail social tend à disparaître des programmes de formation, alors que des professionnels se replient sur leur technicité en ne croyant plus à des changements de fond, et alors que le secteur de l’édition professionnelle (revues, livres) suit -sauf exceptions- la pente de la technique découplée du politique.

La décentralisation

Les lois de décentralisation qui ont rapproché les élus des professionnels du social auraient pu conduire chacun à prendre l’autre partie en compte. Cependant on constate que la majeure partie des travailleurs sociaux restent cantonnés aux tâches d’exécution et ne sont pas –ou insuffisamment- associés à l’évaluation des besoins. Si le secteur associatif dispose encore de marges de manœuvre, les professionnels des fonctions publiques, et en premier ceux de la fonction publique territoriale, se retrouvent face à des employeurs qui leur dénient la plupart du temps une compétence d’analyse globale sur les sujets sensibles mais leur demandent par contre de faire preuve de « créativité » et d’adaptabilité permanente pour expérimenter des dispositifs palliatifs permettant de gérer les conséquences et non d’agir sur les causes.

D’autre part les relations ente élus et professionnels restent marqués par une concurrence dans le rapport individualisé aux personnes, la fameuse « écoute » dont chacun se revendique. La séparation des ordres d’activité entre intervention politique et intervention sociale, qui avait permis à la fin du 19ème siècle puis durant les Trente Glorieuses l’émergence d’une action politique sur le social permettant de sortir des protections individuelles caritatives et assistancielles, vit ici un dommageable retour en arrière.

Les derniers mois nous interrogent également sur la capacité des élus nationaux à agir au sein de leurs propres partis ainsi qu’au sein de l’Assemblée Nationale et du Sénat, malgré l’affirmation permanente de l’intérêt de leur proximité avec les électeurs qui leur permettrait de « faire remonter les problèmes ».

La question n’est alors plus tant d’alerter les élus sur les réalités sociales, ils les connaissent parfaitement, mais bien de chercher des moyens de pression pour les conduire à se saisir des questions en sortant du seul domaine du traitement des conséquences. Nous attendons aussi des politiques qu’ils favorisent l’existence d’instances indépendantes pour que les analyses professionnelles puissent être élaborées et entendues. Les CLICOSS en étaient, le vide de leur suppression est à combler. Le CSTS [10] a aussi un rôle à tenir dans ce nouveau concert que nous appelons, au delà de son habituel centrage sur la production d’avis et de rapports aux termes mesurés. Son engagement explicite contre le projet de loi de prévention de la délinquance était peut-être l’amorce de ce virage que nous souhaitons voir se renforcer.

Conclusion

Voici donc la « feuille de route » de la CPO pour l’année sociale 2008 : trouver place dans les dynamiques citoyennes de lutte contre les exclusions et les discriminations, interpeller et agir pour une restauration de la place du politique dans les formations, les réflexions et les actions du social, faire exister des espaces locaux et nationaux interprofessionnels de rencontre et d’élaboration, revoir avec les politiques les partages de rôles et les complémentarités. Nous y travaillons en cette fin d’année 2007.